Смањење корупције доношењем новог закона о јавним набавкама у БиХ

Закон о јавним набавкама БиХ је усвојен у Парламентарној скупштини БиХ 2004. године, чиме се по први пут у БиХ успоставио систем јавних набавки, који је до тог периода био област регулисана ентитетским законодавством.

Аутор: Аналитичко- истраживачки тим Удружења грађана Тендер

Законом о јавним набавкама БиХ су дефинисана права, обавезе и одговорности учесника процеса јавних набавки, као и институције које проводе контролу у предметној области. Самом закону нису претходиле неке значајније анализе у сегменту економских ефеката, док су се јавне расправе углавном заснивале на pro et contra аргументима централизације или потребе усклађивања предметне области са правном тековином у Европској Унији. Управо ће оваква пракса, заједно са бирократским приступом проблемима система јавних набавки, проузроковати да се 6 година од његове примјене Босна и Херцеговина суочава са катастрофалним стањем у овој области са аспекта корупције и коруптивних пракси, неефикасности процеса, великог броја притужби и кривичних пријава, те одсуства генералне одговорности за учињене пропусте. Поред наведених, чини се да разлози за овакво стање леже и у пасивности друштва, „скривеним интересима“ доносиоца одлука у оквиру владајућих елита, те слијепом подређивању аргументима „ауторитета“ без адекватно проведених анализа. Управо се из тог разлога поједине иницијативе као што су активности Удружења грађана „Тендер“ на провођењу пројекта „Јачање прве „watch dоg“ функције о корупцији у јавним набавкама“, те аналитички рад у оквиру пројекта, види као значајан извор неправилности и приједлога за њихово уклањање. Међутим, стиче се утисак да се представници најодговорнијих органа у овој области у Босни и Херцеговини – Парламентарне скупштине БиХ, Агенције за јавне набавке БиХ и Канцеларије за разматрање жалби – налазе у комотној улози јер се углавном осврћу на коментаре правних експерата ЕУ без озбиљних анализа указаних неправилности од стране домаће јавности, те представника приватног сектора и цивилног друштва.

Директиве Европске уније – добре директиве у лошем БиХ конексту

Да ли због семантичког или неког другог разлога, директиве ЕУ се у главама БиХ доносиоца одлука посматрају као обавезујући елемент, које се прихватају без озбиљних анализа о могућим негативним ефектима, потребама прилагођавања и временском изузећу од њихове примјене. Интересантна је ствар да се ЕУ директиве дефинишу као правни документ Европске уније који захтјева од земље чланице да оствари одређени резултат, без наметања начина на који ће се тај резултат остварити, што оставља одређени дио слободе у вези начина на који ће се примјенити. Међутим, недостатак свеобухватних анализа проузрокује да се рјешење у вези прихватања одређених директива ЕУ у БиХ ради на „соломонски начин“, што врло често доводи до озбиљних посљедица по поједине друге сегменте.

Област јавних набавки се чини као једна од области у којима се доносиоци одлука позивају на примјену ЕУ директива приликом приједлога измјена или доношења нових рјешења, док су разлози за измјену прописа углавном манифестовани у задржавању постојећег стања (не)одговорности, смањењу транспарентности или обезбјеђивању простора за манипулације у одређеним областима као што су критеријуми квалификованог понуђача, критеријума избора понуђача путем економски најповољније понуде или дефинисањем карактеристика тј. робних спецификација којим располаже само један понуђач.

Овакви пропусти свакако нису нешто што ЕУ жели да види у систему јавних набавки Босне и Херцеговине, али се специфичност локалног контекста и свеобухватне корупције још увијек не налази у детерминантама једначине појединих страних експерата који дају своје мишљење о усклађености закона са ЕУ правном тековином. Стога је јако значајно да се приликом оцјене закона, у обзир узму и локалне специфичности и негативне појаве које доприносе да се годишње на коруптиван начин злоупотреби неколико стотина милиона КМ пореских обвезника Босне и Херцеговине.

Пословни сектор и цивилно друштво за унапређење система јавних набавки

Још су се на почетку примјене Закона о јавним набавкама БиХ, указали поједини елементи који су указивали на пропусте закона. И док су многе ове ствари временом кодификоване у форми пословника, правилника, одлука, упутстава, те модела стандардне тендерске документације, и даље се појављује велики број неправилности усљед лоше тендерске документације, начина на који се проводи јавна набавка, непримјерено ниских и малог броја казни, те (не)одговорности тијела која су задужена за систем јавних набавки – Агенције за јавне набавке БиХ, Канцеларије/Уреда за разматрање жалби, те Суда БиХ. Управо су то основни разлози за раширену корупцију у систему јавних набавки, која негативно утиче на друштвено-економску ситуацију у земљи.

Већ неколико година пословни сектор указује на бројне пропусте који се дешавају приликом јавних набавки а које нарушавају основне принципе због којих се јавне набавке и кодификују законима – принципе конкурентности, транспарентности, недискриминације, итд. Истовремено, поједине организације из сектора цивилног друштва такође указују на мањкавости постојећих закона и пракси али без неког великог успјеха.

Стога је јако значајно да се приликом доношења нових закона и оквира за регулисање система јавних набавки уваже и гласови пословног сектора и цивилног друштва, те свих других заинтересованих страна као што су ревизије, правосуђе, министарства унутрашњих послова, правобранилаштва, медији и други.

Препуштање доношење новог закона неколицини „експерата“, без валидних анализа будућих ефеката, те без значајног анимирања посланика Парламентарне скупштине БиХ, могао би да проузрокује катастрофалне ефекте по распорострањеност корупције у јавним институцијама.

Најзначајнији проблеми у постојећем систему јавних набавки

Да би се разумјела суштина проблема који погодују расту корупције у јавним набавкама, неопходно је да се осврнемо на генерални модел корупције. Корупција, као и сви други видови криминала, зависи од неколико фактора као што су корист која се прибавља, цијена која се плаћа за услугу, вјероватноћа детекције једне коруптивне транскације или догађаја, те величина казне која очекује стране у коруптивној транскацији или догађају.

Што је већа корист која се може добити, то је потреба контроле од стране независног органа већа. Свакако, за већу корист се мора платити и већа цијена а посебно у случајевима гдје је вјероватноћа детекције већа или гдје је потенцијална санкција висока. Значи, не постоји ништа што би утицало на појаву корупције осим вјероватноће детекције коруптивног посла и висине санкција за такво понашање.

Међутим, постојећи Закон о јавним набавкама, те праксе у његовом провођењу, су у многоме у супротности са изложеном логиком. Тако се на примјер у појединим случајевима дешава да се цијеном тендерске документације или начином њеног прибављања у старту обесхрабрују поједини понуђачи роба, услуга или радова, који су управо најзначајнија детерминанта у ономе што зовемо „вјероватноћа детекције“ јер са више актера у процесу провођења јавних набавки расте и вјероватноћа откривања потенцијалних договора односно корупције. Овај вид „елиминисања конкуренције“ тј. смањења вјероватноће детекције је видљив и у аспекту начина припреме тендерске документације гдје се у критеријуме који понуђачи треба да испуне уграђују аспекти који фаворизују само одређене понуђаче, без валидних економских и чињеничних разлога за овакве поступке.

На аспект вјероватноће откривања потенцијалних коруптивних дијела утиче и начин на који се врши мониторинг тендерске документације и мониторинг провођења уговора. Агенција за јавне набавке БиХ је кључни актер ових процеса, који тренутно овим активностима придаје јако мали значај а нарочито са аспекта указаних неправилности. Треба напоменути да се рад Агенције не смије свести на дневно оперативне послове, давањем мишљења и одговора уговорним органима и понуђачима, и тумачењем појединих законских и подзаконских одредби с циљем реализације послова у области јавних набавки. Без Агенције за јавне набавка, у којој је присутна висока стопа интегритета руководилаца и запослених, те јаког аналитичког тима који ће припремати подлоге за унапређење закона са аспекта веће транспарентости и одговорности, може се рећи да је борба против корупције у јавним набавкама унапријед изгубљена.

Значајну улогу у детекцији „коруптивних договора“ има и Канцеларија/Уред за разматрање жалби, као другостепени контролни орган за разматрање и рјешавање жалби понуђача, односно жалби субјеката из пословног сектора. Међутим, изузетно забрињава чињеница да готово 80% донесених рјешења о оправданости жалби понуђача заврши окончавањем поступка не у њихову корист, већ на разне начине, а најчешће нерегуларним поништавањем јавних набавки од стране уговорних органа. Примјера ради у 2009. години у корист понуђача од 1476 упућених жалби донесено је 756, а у 2010. од 1831 донесено је 1.081 рјешење о оправданости жалби понуђача, што најбоље говори о сталном расту неодговорности и незаконитости у провођењу поступака јавних набавки. Међутим, у 2009. години новчана казна је изречена само у једном случају у висини од 1.000 КМ, док су у 2010. години изречене су 2 новчане казне од 500 и 1.000 КМ, а истовремено је покренуто 5 кривичних и један прекршани поступак. У досадашњој пракси рада органа ни један понуђач није обештећен што је јако значајно за утврђивање одговорности и детекцију коруптивних споразума између одговорних особа у уговорном органу и појединих понуђача.

На крају, треба напоменути да не постоји ништа што би спријечило коруптивно понашање осим страха од откривања оваквог понашања и адекватних санкција. Поред санкција које прописује Закон о јавним набавкама, треба имати на уму и државни/ентитетске Кривичне законе, те Кривични закон Брчко Дистрикта Босне и Херцеговине, који пружа довољно ригорозан оквир за праксе давања/примања мита у случајевима корупције у јавним набавкама.

Куда даље?

Имајући у виду уочене пропусте и проблеме у провођењу јавних набавки који су директно у функцији раста корупције у Босни и Херцеговини, видљиво је да је постојеће стање неодрживо. Око тога су сагласни сви актери у овој области и, те је огромна потреба за доношењем новог Закона о јавним набавкама с циљем унапређења ефикасности, транспарентности и одговорности у поступцима јавних набавки. Посебан сегмент се односи на јачање институција које су задужене за провођење јавних набавки (Агенције, Канцеларије, те Суда БиХ), те институција које су задужене за превенцију, детекцију и санкционсање корупције у јавним набавкама.

Имајући у виду све наведено, у наредном дијелу ћемо се посветити приједлозима пословног сектора и цивилног друштва око унапређења оквира за доношење и провођење новог законодавства у области јавних набавки. Детаљнија елаборација и сами приједлози се могу наћи у склопу докумената УГ „Тендер“: Амандмана, Теза и Ставова Конференције о кључним проблемима корупције у јавним набавкама, са приједлогом антикоруптивних рјешења Удружења на Нацрт Закона о јавним набавкама БиХ на wеб страници www.tender.ba.

Према до сада анализираним сегментима, примјетно је да се корупција у јавним набавкама може смањити одређеним превентивним мјерама, и пооштравањем санкција за пропусте и неправилности, те кршење и заобилажење одредби закона о јавним набавкама.

На крају треба напоменути да се корупција у једном друштву не може искоријенити административним мјерама већ укљученошћу свих актера у борбу против ње. Стога је пажљива координација свих актера од кључног значаја, нарочито у области као што је трошење јавних средстава у области јавних набавки. Јер свима треба да је јасно, као што гласи један УН слоган, „цех корупције цијело друштво плаћа“.

(Фронтал)